最高检与食品药品有关部门共同印发《意见》 加强协作配合
凝聚执法司法合力 保障食品药品安全
为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等食品药品有关部门近日共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》（下称《意见》），就各部门在检察公益诉讼中加强协作配合，更好地保障食品药品安全达成共识。
《意见》明确了关于食品药品安全领域检察公益诉讼的线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络和人员交流等7方面19项问题。
《意见》指出，要积极借助行政执法与刑事司法衔接的经验做法，推进行政执法与检察公益诉讼工作衔接机制建设。食品药品有关部门对于发生在校园及其周边、餐饮聚集区、农贸批发市场等区域的，涉及婴幼儿食品和药品的，人民群众反映强烈、社会影响恶劣、舆论高度关注的涉及侵害食品药品安全的公益诉讼案件线索，在办理遇到阻力，或者需要多个部门协调解决的情况下，应当及时移送检察机关办理。要共同建立行政执法情况和公益诉讼线索交流会商和研判机制，建立健全信息共享机制。
《意见》提出探索建立管辖通报制度。对于多个检察机关均有管辖权的情形，上级检察机关可与被监督食品药品有关部门的上级机关加强沟通、征求意见，从有利于执法办案、有利于解决问题的角度，确定管辖的检察机关。
《意见》要求，检察机关在调查取证过程中要加强与食品药品有关部门的沟通协调。检察机关可以采取查阅、调取、复制有关执法卷宗材料，收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据，询问行政机关相关人员等方式调查取证，食品药品有关部门应当积极配合协助。检察机关办案过程中，对于案件涉及的专门性问题难以鉴定或者鉴定费用过高的，可以结合食品药品性质特点和案件其他证据，并参考食品药品有关部门意见、专家意见等予以认定。
《意见》明确，检察机关应在立案后七日内将立案情况告知食品药品有关部门，听取行政机关意见。被监督行政机关十五日内未采纳检察机关意见或者国家利益、社会公共利益未能得到有效保护的，检察院应当继续调查。经过诉前程序，食品药品有关部门仍未依法全面履行职责，国家利益或者社会公共利益仍然处于受侵害状态的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。食品药品有关部门应依法参与诉讼活动，检察机关依法支持消费者保护组织提起民事公益诉讼。
关于印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》的通知
各级人民检察院、网信办、食品安全办、司法行政、农业农村、卫生健康、海关、市场监督管理、广播电视、粮食和物资储备、药品监督管理部门：
食品药品安全是重大的政治问题、民生问题，也是重大的公共安全问题。为贯彻落实习近平总书记“四个最严”要求，落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，切实保障食品药品安全，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办、司法部、农业农村部、国家卫生健康委员会、海关总署、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家粮食和物资储备局、国家药品监督管理局共同制定了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》，现印发给你们。请结合本地实际，认真贯彻落实。执行中遇到的问题，请及时报告。
最高人民检察院 中央网信办 国务院食品安全办 司法部 农业农村部 国家卫生健康委员会
海关总署 国家市场监督管理总局 国家广播电视总局 国家粮食和物资储备局 国家药品监督管理局
2020年7月28日
关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见
为贯彻落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办、司法部、农业农村部、国家卫生健康委员会、海关总署、国家市场监督管理总局、国家广播电视总局、国家粮食和物资储备局、国家药品监督管理局（以下统称“食品药品有关部门”）就在检察公益诉讼中加强协作配合，更好地保障食品药品安全，形成如下协作意见。
一、关于线索移送的问题
1．完善公益诉讼案件线索移送机制。积极借助行政执法与刑事司法衔接的经验做法，推进行政执法与检察公益诉讼工作衔接机制建设。食品药品有关部门对于发生在校园及其周边、餐饮聚集区、农贸批发市场、种养殖生产基地、“菜篮子”产品主产区、屠宰场、食品和副食品批发市场、冷库物流中心等区域的；违法行为呈现规模化、组织化、链条化的；涉及婴幼儿食品和药品的；利用网络、电商平台、社交媒体、电视购物等媒介的；人民群众反映强烈、社会影响恶劣、舆论高度关注的涉及侵害食品药品安全的公益诉讼案件线索，在办理遇到阻力，或者需要多个部门协调解决的情况下，应当及时移送检察机关办理。
2．建立交流会商和研判机制。共同建立行政执法情况和公益诉讼线索交流会商研判机制。在定期会商研判的基础上，对于涉及食品药品行政执法及检察公益诉讼的重大案件、事件和舆情，各方应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，及时回应社会关切。对食品药品安全领域易发、高发的系统性、区域性、行业性问题，检察机关可以集中提出意见建议。
3．建立健全信息共享机制。积极推动检察机关接入食品安全信息平台，逐步建立食品药品领域行政监管与检察公益诉讼信息共享平台。食品药品有关部门向检察机关提供行政执法信息平台中涉及食品药品安全领域的行政处罚信息，以及有关专项行动中发现的问题和线索。检察机关定期向食品药品有关部门提供已办刑事犯罪、公益诉讼等案件信息和数据信息。进一步明确移送标准，逐步实现食品药品有关部门发现公益诉讼案件线索及时移送检察机关、检察机关发现行政执法机关可能存在履职违法性问题提前预警等功能。
二、关于立案管辖的问题
4．探索建立管辖通报制度。检察机关办理行政公益诉讼案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的同级人民检察院立案并进行诉前程序。对于多个检察机关均有管辖权的情形，上级检察机关可与被监督食品药品有关部门的上级机关加强沟通、征求意见，从有利于执法办案、有利于解决问题的角度，确定管辖的检察机关。
5．根据监督对象立案。检察机关在履行职责中发现，侵害公益的事件涉及多个行政相对人，但监督对象为同一行政机关的，应当作为一个案件立案调查；在发出检察建议前，调查取证过程中发现的其他行政相对人的同类违法行为，应当与已立案件并案处理。对于同一侵害公益的事件，涉及多个行政机关均存在违法行使职权或者不作为情形的，检察机关可以分别立案。
6．探索立案管辖与诉讼管辖适当分离。检察机关可根据案件情况，综合考虑被监督对象的行政层级、公益受侵害程度、社会影响等因素，将案件线索指定辖区内其他下级检察机关立案。经过诉前程序，需要提起诉讼的，根据行政诉讼法的规定，移送有管辖权的法院对应的检察院提起诉讼。
三、关于调查取证的问题
7．建立沟通协调机制。检察机关在调查取证过程中，要加强与食品药品有关部门的沟通协调。检察机关可以采取查阅、调取、复制有关执法卷宗材料，收集书证、物证、视听资料、电子数据等证据，询问行政机关相关人员等方式调查取证，食品药品有关部门应当积极配合协助。
8．建立专业支持机制。食品药品有关部门可以在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持，协助做好涉案食品、药品的检验、检测、评估等工作。检察机关办案过程中，对于案件涉及的专门性问题难以鉴定或者鉴定费用过高的，可以结合食品药品性质特点和案件其他证据，并参考食品药品有关部门意见、专家意见等予以认定。检察机关可以根据食品药品有关部门办案需要或要求，提供相关法律咨询。
四、关于诉前程序的问题
9．探索立案后磋商程序。检察机关在立案后七日内将立案情况告知食品药品有关部门，听取行政机关意见。磋商后，被监督行政机关采纳检察机关意见，依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的，检察机关调查核实后应当作出终结审查决定。被监督行政机关十五日内未采纳检察机关意见或者国家利益、社会公共利益未能得到有效保护的，人民检察院应当继续调查。
10．明确依法履职标准。对食品药品监管不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的食品药品有关部门法定职责为依据，对照食品药品有关部门的执法权力清单和责任清单，以是否采取有效措施制止违法行为，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护为标准。同时充分考虑环境污染、异常气候、检验能力、监管力量、突发情况等因素对食品药品安全监管工作的影响。食品药品有关部门将涉嫌犯罪的案件线索移送司法机关后，对于依法应当作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚的，应当继续履行职责；需要检察机关配合的，检察机关应当给予配合。
11．强化检察建议释法说理。检察机关制发检察建议，要准确写明食品药品有关部门违法行使职权或者不作为的事实依据和法律依据，意见部分要明确、具体，并进行充分的释法说理。检察机关要加强与食品药品有关部门的沟通协调，可通过听证、圆桌会议、公开宣告等形式，争取诉前工作效果最大化。要严守检察权边界，不干涉食品药品有关部门的正常履职和自由裁量权。
12．依法履行行政监管职责。食品药品有关部门接到检察建议书后应在规定时间内书面反馈，确属履职不到位或存在不作为的，应当积极采取有效措施进行整改；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的，应当制作具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况；不存在因违法行政致国家利益和社会公共利益受损情形的，应当及时回复并说明情况。
五、关于提起诉讼的问题
13．检察机关应依法提起行政公益诉讼。经过诉前程序，食品药品有关部门仍未依法全面履行职责，国家利益或者社会公共利益仍然处于受侵害状态的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼。诉讼过程中，食品药品有关部门纠正违法行为或者依法履行职责而使检察机关诉讼请求全部实现的，检察机关可以撤回起诉。
14．食品药品有关部门应依法参与诉讼活动。进入诉讼程序的，食品药品有关部门应按照行政应诉规定相关要求积极参加诉讼，做好应诉准备工作，根据诉讼类型和具体请求积极应诉答辩。对于国家利益或者社会公共利益受到损害的情形，在诉讼过程中要继续推动问题整改落实，力争实质解决。对于法院作出的生效判决要严格执行，及时纠正违法行政行为或主动依法履职。
15．检察机关依法支持消费者保护组织提起民事公益诉讼。检察机关统一在正义网发布民事公益诉讼诉前公告。消费者保护组织要及时关注，积极行使提起公益诉讼权利。在取证难度大、诉讼能力不足等情况下，可以申请检察机关支持起诉。检察机关可以采取提供法律咨询、协助调查取证、提交支持起诉意见书、出席法庭等方式予以支持。积极落实《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》要求，在食品药品安全民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研，共同研究提出立法建议。
六、关于日常联络的问题
16．建立日常沟通联络制度。各方应明确专门联络机构和具体联络人员，负责日常联络沟通工作。各方可定期或不定期召开联席会议，共同研讨解决食品药品安全领域中存在的具体问题。对于达成一致的事项，以会议纪要、会签文件、共同出台指导意见等形式予以明确。检察机关和食品药品有关部门可以在日常工作层面进一步拓宽交流沟通的渠道和方式，建立经常性、多样化的交流沟通机制。
17．建立联合开展专项督察机制。食品药品有关部门在部署开展专项行动期间，如农产品质量安全专项整治行动、农药使用减量和产地环境净化行动、兽药打假治劣行动、国产婴幼儿配方乳粉提升行动、校园食品安全守护行动、农村假冒伪劣食品治理行动、餐饮质量安全提升行动、保健食品行业专项清理整治行动、“优质粮食工程”行动、进口食品“国门守护”行动等，可以邀请检察机关参与专项督察工作，真正形成检察机关与行政执法机关司法、执法工作合力。
18．建立共同发布典型案例机制。各方在办案过程中注意收集重点监管领域具有指导意义的典型案例，对于存在争议的问题应当及时进行研讨协商。检察机关在发布食品药品领域指导性案例前应当征求食品药品有关部门意见，也可以由各方共同研究发布典型案例。
七、关于人员交流的问题
19．建立人员交流和培训机制。各方可定期互派业务骨干开展岗位交流，强化实践锻炼，进一步优化干部队伍素质。检察机关可聘请食品药品有关部门部分业务骨干任命为特邀检察官助理，共同参与公益诉讼办案工作。检察机关和食品药品有关部门举办相关培训时，可以为各方预留名额，或邀请各方单位领导和办案骨干介绍情况，定期开展业务交流活动，共同提高行政执法和检察监督能力。
明确依法履行监督管理职责标准
最高检第八检察厅负责人就《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》答记者问
近日，最高人民检察院与中央网信办、国务院食品安全办等食品药品有关部门共同印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法保障食品药品安全的意见》（下称《意见》），为更好发挥《意见》作用，保障人民群众食品药品安全，最高人民检察院第八检察厅负责人接受了记者采访。
问：出台《意见》的背景和意义是什么？
答：食品药品安全是重大的政治问题、民生问题，也是重大的公共安全问题。2019年5月9日，中央印发《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》（以下简称《食品安全工作意见》），要求深化改革创新，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，进一步加强食品安全工作，确保人民群众“舌尖上的安全”。
为助推“健康中国”战略，进一步推进和深化检察公益诉讼工作，最高检先后在全国检察机关开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动和落实“四个最严”专项行动，回应人民群众食品药品安全关切，取得显著成效。但食品药品安全面临形势依然复杂严峻，重大食品药品安全问题屡有发生，严重危害人民群众生命健康安全和社会公共利益，需要进一步加强执法、司法力量的协同配合，加大工作力度。最高检与国务院食品安全办、国家市场监督管理总局等行政监管部门进行了充分的协商沟通，达成了广泛的共识，会签了《意见》，就案件线索移送、开展调查取证等工作机制的构建作出了安排。下一步，我们将以会签《意见》为契机，凝聚各方治理合力，为保障食药品安全，切实增强人民群众的获得感、幸福感、安全感贡献检察力量。
问：请简要介绍《意见》的主要内容。
答：《意见》共19条，根据食品药品领域公益诉讼和执法司法中遇到的实际困难和突出问题，从线索移送、立案管辖、调查取证、诉前程序、提起诉讼、日常联络、人员交流等7个方面作出了相关规定。具体而言，主要涉及以下几个方面的机制建设。
一是建立公益诉讼线索移送、会商研判和信息共享机制。积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的经验做法，逐步建立食品药品领域行政监管与检察公益诉讼信息共享平台。进一步明确对于食品药品安全领域人民群众反映强烈、社会影响恶劣、舆论关注度高的公益诉讼案件线索，应当及时移送检察机关办理。
二是规范检察机关相关办案流程和机制。在行政公益诉讼中，探索建立管辖通报制度，对于多个检察机关均有管辖权的情形，上级检察机关可与被监督行政机关的上级机关加强沟通、征求意见；明确了根据监督对象立案的原则，对司法实践中存在的“一事多立”等现象予以规范；坚持诉前程序与提起诉讼并重，探索立案后磋商程序，采取听证、圆桌会议、公开宣告等形式，争取诉前工作效果最大化。在民事公益诉讼中，检察机关可以采用多种方式积极支持消费者保护组织提起诉讼；落实中央有关要求，探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，并协同食品药品有关部门对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研，共同研究提出立法建议。
三是完善调查取证过程中的协作配合机制。检察机关在调查收集证据过程中要加强与食品药品有关部门的沟通协调，食品药品有关部门应当积极配合协助。食品药品有关部门可以在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持，检察机关也可以根据食品药品有关部门办案需要或要求，提供相关法律咨询。
四是明确行政执法机关履职尽责的标准。明确了三个原则性标准，即是否采取有效措施制止违法行为，国家利益或者社会公共利益是否得到了有效保护，是否全面运用法律法规、规章和规范性文件规定的行政监管手段。在司法实践中，对于行政执法机关主观上有整改意愿，积极实施履职行为，还要充分考虑环境污染、异常气候、检验能力、监管力量、突发情况等因素对食品药品安全监管工作的影响。行政机关将涉嫌犯罪的案件线索移送司法机关后，对于依法应当作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚的，应当继续履行职责。
五是建立完善日常联络机制和人员交流和培训机制。文件明确了日常沟通联络、联合专项督查和共同发布案例制度。食品药品有关部门在部署开展专项行动期间，可以邀请检察机关参与专项督察工作，真正形成检察机关与行政执法机关司法、执法工作合力。各方在办案过程中注意收集、共同研究发布典型案例。在人员交流和培训方面，各方可定期互派业务骨干开展岗位交流，定期开展业务交流、培训活动，共同提高行政执法和检察监督能力。
问：《意见》中“探索立案后磋商程序”与检察建议有什么关系？
答：《意见》规定了“探索立案后磋商程序”的相关内容。磋商程序是在行政公益诉讼立案后，发送检察建议之前设计的繁简分流程序，该程序的适用一方面可以使案件事实清楚无争议、整改较易的案件得到迅速解决，不需要再向行政机关发送检察建议；另一方面检察机关可以将更多精力放在办理政府及其部门遇到阻力或者需要几家单位协同解决的案件上。
问：《意见》对食药安全领域公益诉讼调查取证工作作何规定？
答：修订后的人民检察院组织法赋予检察机关在履行公益诉讼职责中必要的调查核实权，但行使的范围、方式及程序不够明确，也没有规定被调查人员或单位不配合调查的法律责任。调查收集证据缺乏手段、保障不足成为制约公益诉讼办案的突出问题。
针对实践中食品药品安全领域公益诉讼的调查取证中存在的上述问题，《意见》明确检察机关在调查取证过程中，要加强与食品药品有关部门的沟通协调，食品药品有关部门应当积极配合协助。食品药品领域专业性强，检察机关在调查取证过程缺乏专业知识和技术支持，鉴定难、鉴定贵也成为认定案件事实存在的主要障碍之一，针对这一问题，《意见》提出食品药品有关部门可以在调查取证、鉴定评估等方面为检察机关办案提供专业咨询和技术支持，检察机关可以根据食品药品有关部门办案需要或要求，提供相关法律咨询。我们也将在与食品药品有关部门的协作配合中不断探索，进一步完善符合公益诉讼检察特点的调查取证制度。
问：对于惩罚性赔偿制度的探索有什么进展？
答：2019年5月9日，中央印发《食品安全工作意见》中明确提出“探索建立食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度”的要求。根据国务院食安办相关文件要求，该项工作由最高检牵头，最高人民法院、农业农村部、海关总署、市场监管总局、国家粮食和储备局等部门共同完成。
为贯彻落实中央关于深化改革加强食品安全工作有关改革任务，我们及时下发了贯彻落实通知，要求各级检察机关在食品安全民事公益诉讼中积极探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，并与人大、法院、行政机关、消费者保护组织等部门和单位加强沟通联系，通过推动立法、加强理论研讨、建立协作机制等形式，不断凝聚办案共识。但是，在实践中也存在缺乏法律明确规定、认定数额标准不统一、赔偿金管理使用等问题。此次《意见》中明确指出要“积极落实《食品安全工作意见》要求，在食品药品安全民事公益诉讼中探索提出惩罚性赔偿诉讼请求，对建立惩罚性赔偿制度开展联合调研，共同研究提出立法建议。”
今年8月28日，我们邀请中央依法治国办、国务院食安办、最高法、农业农村部、海关总署、国家市场监督管理总局、国家粮食和物资储备局、中国消费者协会等单位召开了关于探索建立食品安全领域民事公益诉讼惩罚性赔偿制度第一次座谈会，汇报了最高检贯彻落实改革任务的进展情况，各相关单位也一致表示检察机关对食品安全领域的侵权违法行为的发挥了极大震慑作用，将积极支持检察机关并配合深化探索，推进制度构建。
我们也将继续深化落实《食品安全工作意见》和《意见》的要求，与相关单位加强互相沟通、联合调研，适时将已经形成的统一认识通过联合发布会议纪要、出台办案指导意见、发布典型案例等方式，不断健全惩罚性赔偿制度，从而推动立法完善。
中国检察新闻网摘编：亓淦玉 |
